<< Вернуться

ММВА

06.03.2003

О реформе системы валютного регулирования в РФ

МОСКОВСКАЯ МЕЖДУНАРОДНАЯ ВАЛЮТНАЯ АССОЦИАЦИЯ

 

 125047, г. Москва, Миусская пл., 2/2. Тел. (095) 250-19-68, 250-33-32,  факс (095) 250-17-34

 

Исх. № 23 от    6 марта 2003 года

Руководителю Администрации Президента Российской Федерации

Волошину А.С.

 

 

О реформе системы валютного регулирования

в Российской Федерации

 

 

Уважаемый Александр Стальевич!

Почти три года назад, летом 2000 года, Президент Российской Федерации в своем Послании Федеральному Собранию заявил о необходимости пересмотреть принципы валютного регулирования, приближая их к общепринятым в мировой практике. В последующем он неоднократно предлагал придать системе валютных отношений в нашей стране либеральный характер. И, по нашему убеждению,  такой подход нельзя не поддерживать в связи с тем, что либерализация экономических отношений означает государственную защиту прав собственников и устранение произвольного вмешательства чиновников в частную деятельность коммерческих структур. А это является основным принципом развития экономики рыночного типа и полностью соответствует Конституции Российской Федерации.

В настоящий период в Государственной Думе идет активная проработка новой редакции закона «О валютном регулировании и валютном контроле». И, судя по поступающей информации, в самое ближайшее время на первое чтение будет вынесена правительственная редакция законопроекта, которая, на наш взгляд, совершенно не отвечает декларируемым либеральным принципам. В частности, в ней содержится ряд положений, позволяющих государственным органам власти вводить довольно жесткие ограничения валютных операций. Инициаторы таких норм основываются на трех постулатах. Во-первых, они уверены в высокой эффективности регулирующих норм. Во-вторых, считают, что, нарушая права и свободы собственников, возможно принудить их к активизации инвестиционной деятельности в своем государстве. И, в – третьих, полагают, что стабильность финансовой системы страны поддерживается мерами валютного регулирования. При этом они обычно ссылаются на события в странах юго-восточной Азии, которые серьезно пострадали в конце 90-х годов от экономических кризисов, якобы, из-за мягкого валютного режима.

Однако все эти постулаты ошибочны. Многолетний опыт государств с рыночной экономикой доказал практически полную неэффективность административного регулирования коммерческой деятельности и отсутствие инвестиционной активности там, где нарушаются элементарные права и свободы частных предпринимателей. А кризисные явления возникали вовсе не из-за мягких валютных режимов, а исключительно по причине колоссальных обязательств по государственным долгам, серьезно выходящих за рамки способности их исполнения за счет доходов бюджета. В этой связи власти вынуждены были прибегать к массированным операциям рефинансирования задолженности, а когда не могли этого делать – объявляли дефолты по внешним долгам и/или проводили глубокую девальвацию национальных валют для обесценения внутреннего долга.

Следовательно, благоприятный предпринимательский климат и отсутствие большого объема государственной задолженности – это все, что требуется для поступательного развития отечественной экономики и гарантии финансовой. Понятно, что достижение таких целей зависит только от властей. И нет никакой потребности в административном принуждении собственников. Тем более что такое принуждение противоречит духу и букве российской Конституции.

 

В связи с вышеизложенным и в целях ускорение процесса реальной либерализации системы валютного регулирования в нашей стране просим Вас дать указание проверить правительственный законопроект на предмет соответствия Конституции Российской Федерации и интересам поступательного развития национальной экономики и опубликовать заключение до момента принятия Госдумой законопроекта. Со своей стороны, направляем при этом подготовленное ММВА аналитическое заключение на внесённый Правительством Российской Федерации проект федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле», а также наши предложения по совершенствованию системы валютного регулирования в Российской Федерации.

 

Просим Вас дать указание информировать ММВА о результатах рассмотрения настоящего письма.

 

 

 

С уважением,

Президент ММВА                                                          Председатель Совета ММВА

                          

                                А.Н. Мамонтов                                                              А.В. Черепанов

 

 


АНАЛИТИЧЕСКОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

на проект федерального закона

«О валютном регулировании и валютном контроле»,

внесённый Правительством Российской Федерации

в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации

 

 

Правительство Российской Федерации внесло 4 января 2003 года на рассмотрение в Госдуму проект новой редакции федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» (далее – правительственный законопроект). Его разработка была осуществлена по инициативе Президента Российской Федерации, который в своём Послании Федеральному Собранию 2000 года, в частности, заявил: «Пора пересмотреть сами принципы валютного регулирования, приближая их к общепринятым в мировой практике. Считаю, что действующие ограничения … дискриминируют граждан России по сравнению с гражданами других государств, ограничивают их свободу и подрывают конкурентоспособность российского предпринимательства».

Однако можно утверждать, что принятие правительственного законопроекта не будет отвечать заявленным целям совершенствования валютного законодательства, предоставления большей экономической свободы и создания благоприятного делового климата в Российской Федерации в связи со следующими обстоятельствами:

 

I. Редакция многих положений правительственного законопроекта противоречит нормам Конституции и Гражданского кодекса Российской Федерации:

1.1. Статья 5 правительственного законопроекта устанавливает, что «Право собственности на валютные ценности защищается в Российской Федерации на общих основаниях и может быть ограничено только на основании федеральных законов». Её редакция базируется на тексте положений части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, а также второго абзаца пункта 2 статьи 1 и второго абзаца статьи 141 Гражданского кодекса Российской Федерации. Однако из него произвольно исключено очень важное уточнение: «и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». В последующем тексте правительственного законопроекта, в пункте 2 статьи 7, ограничение права свободного совершения валютных операций движения капитала мотивируется потребностями «предотвращения существенного сокращения золотовалютных резервов, резких колебаний курса валюты Российской Федерации, а также для поддержания  устойчивости платежного баланса Российской Федерации», которые не имеют отношения ни к одной из указанных в Конституции и Гражданском кодексе целей. Сами же предполагаемые ограничительные меры (установление режима счета, требования об открытии счета в уполномоченном банке и беспроцентном резервировании денежных средств) не являются необходимым условием удовлетворения указанных в правительственном законопроекте потребностей.

Важно подчеркнуть, что валютные операции движения капитала, перечисленные в статьях 8 и 9, правительственным законопроектом не запрещаются, но их проведение обуславливается особым порядком, устанавливаемым Правительством или Банком России. Это прямо противоречит части 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации, не позволяющей ни при каких условиях ограничивать право на свободное использование своего имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Вышеуказанными статьями правительственного законопроекта в предлагаемой редакции нарушаются также положения статьи 1 «Защита собственности» Протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, участником которой является Российская Федерация.

1.2. Иные случаи, умаляющие право свободного осуществления резидентами экономической деятельности, в правительственном законопроекте не мотивируются вовсе, но и они нарушают целый ряд статей Конституции и Гражданского кодекса Российской Федерации:

- особый порядок купли-продажи иностранной валюты (пункт 4 статьи 13);

- особый порядок перевода средств на счета резидентов, открытые в банках за пределами Российской Федерации (пункт 4 статьи 14);

- запрещение вывоза наличной иностранной валюты на сумму свыше 1.500 долларов США без предъявления документов «о её законном приобретении» (пункт 3 статьи 17);

- обязательная продажа части валютной выручки (статья 21).

1.3. Положения правительственного законопроекта, устанавливающие ограничения по операциям коммерческих организаций и частных лиц, резко контрастируют с текстом пункта 6 статьи 6: «Центральный банк Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, а также … федеральные органы исполнительной власти осуществляют все виды валютных операций … без ограничений». Такая дискриминация частной собственности имеет признаки нарушения части 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что в нашей стране «признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности».

Таким образом, принятие правительственного законопроекта создаст предпосылки для обращения резидентов в судебные инстанции по защите своих конституционных прав. В этой связи важно отметить, что уже сейчас Московская фондовая биржа оспаривает в Конституционном Суде Российской Федерации требование обязательной продажи экспортной валютной выручки.

 

II. Правительственный законопроект вводит дополнительные ограничения свободы осуществления валютных операций по сравнению с ныне действующей редакцией закона «О валютном регулировании и валютном контроле» (далее - действующий закон). Кроме того, он сохраняет высокий потенциал чиновничьего произвола, а в ряде случаев усиливает его:

2.1. Пункт 12 статьи 1 и пункты 1, 2 и 4 статьи 9 правительственного законопроекта относят операции получения и предоставления финансовых кредитов в иностранной валюте на срок не более 180 дней к валютным операциям движения капитала и предполагают их проведение в установленном Банком России порядке. На основании же действующего закона такие операции сегодня считаются текущими и осуществляются свободно, что полностью соответствует мировой практике.

2.2. Нерезидентам предоставляется право приобретать иностранную валюту на внутреннем рынке Российской Федерации только за счёт рублей, полученных от осуществления текущих валютных операций, и приобретать рубли за счёт средств в иностранной валюте только для осуществления текущих валютных операций (пункт 3 статьи 13). Таким образом, нерезиденты смогут проводить конверсионные операции лишь с какими-то «полосатыми» рублями, и будет необходим постоянный жёсткий контроль того, чтобы им никогда не досталась полновесная валюта Российской Федерации (данное ограничение не предполагается отменить даже с 1 января 2007 года).

2.3. Правительственный законопроект содержит множество отсылочных норм, он не может стать законом прямого действия. Так, в соответствии с порядками, установленными Правительством или Банком России, предполагается осуществлять валютные операции движения капитала (статьи 8 и 9), валютные операции по сделкам между уполномоченными банками (пункт 2 статьи 10), операции между нерезидентами с внутренними ценными бумагами (пункт 2 статьи 11), куплю-продажу иностранной валюты (пункт 4 статьи 13), переводы резидентами средств на свои счета, открытые за пределами Российской Федерации (пункт 4 статьи 14), открытие и ведение счетов нерезидентов и резидентов в уполномоченных банках (пункт 2 статьи 15 и пункт 1 статьи 16), международные переводы физических лиц - резидентов без открытия банковских счетов (пункт 2«д» статьи 16), вывоз из Российской Федерации валютных ценностей, а также ввоз и вывоз валюты Российской Федерации (пункты 4 и 5 статьи 17).

2.4. В настоящее время Банк России имеет полномочия по установлению порядков, условий и правил осуществления ряда валютных операций, а также открытия и ведения счетов резидентов и нерезидентов. Понятия «порядок», «условия» и «правила» предполагают установление общего режима, единого для всех субъектов экономической деятельности, без права индивидуального подхода (при выполнении одних и тех же установок различные юридические и физические лица имеют равные права и обязанности). Однако в целом ряде случаев Банк России ввёл практику предоставления индивидуальных (специальных) разрешений, которая помимо того, что порочна по самой своей природе, наносит наибольший вред малому и среднему бизнесу. Крупный бизнес, как правило, достаточно легко получает такие разрешения в силу своей макроэкономической значимости, лоббистского потенциала и готовности идти на существенные «финансовые аргументы».

Правительственный законопроект не ограничивает полномочия чиновников в установлении любых по жёсткости режимов счетов (а это всё разнообразие целей и контрагентов операций по зачислению и списанию средств и времени нахождения их на счетах), определении конкретных сумм и сроков беспроцентного резервирования денежных средств и т.д. Соответственно, не запрещается, а, скорее, предполагается, выдача индивидуальных разрешений. Ведь редакция пункта 3 статьи 6 - «не допускается установление органами валютного регулирования требования о получении резидентами и нерезидентами индивидуальных разрешений» - не обеспечивает профилактику подобных случаев, т.к. она не запрещает в «добровольном» порядке обращаться за такими разрешениями и выдавать их.

2.5. Действующий закон предоставляет Президенту Российской Федерации полномочия по установлению порядка обязательной продажи экспортной валютной выручки и позволяет экспортерам осуществлять такую продажу как Банку России и на валютных биржах, так и непосредственно обслуживающим их уполномоченным банкам.

Правительственный законопроект, во-первых, лишает Президента Российской Федерации полномочий по установлению порядка обязательной продажи и передает их Банку России и, во-вторых, прямо называет его единственным покупателем валюты. Ему же предоставляется право по собственному усмотрению разрешать или не разрешать продажу валюты непосредственно уполномоченным банкам и (или) на валютных биржах (пункт 5 статьи 21). Введение такого порядка в действие приведёт к ничем не обоснованному выталкиванию большого объёма иностранной валюты из рыночного оборота и предоставит Банку России неограниченные возможности её покупки в свои резервы практически по любому интересному для него курсу. Это узаконит произвол, увеличит транзакционные издержки экспортёров, что повлечет за собой повышение стимулов к оставлению выручки за рубежом.

 

III. Множество положений правительственного законопроекта противоречит элементарной логике и вступает в конфликт с интересами развития экономики Российской Федерации:

3.1. Положение законопроекта о том, что в случае неблагоприятной конъюнктуры вводятся меры по ограничению права свободного осуществления валютных операций (пункт 2 статьи 7) означает предоставление властных полномочий нарушать интересы частных предпринимателей именно в тот период, когда они наиболее остро нуждаются в государственной поддержке (например, из-за резкого снижения мировых цен на экспортируемую продукцию). Реализация такого права «бить лежащего» приведёт к ещё более существенному ухудшению делового климата, «свёртыванию» легальной коммерческой деятельности в нашей стране и в конечном итоге – к усугублёнию кризисной ситуации.

3.2. Принятие пунктов 2-4 статьи 8 правительственного законопроекта серьёзно ущемит права резидентов – экспортёров (от них потребуется беспроцентное резервирование денежных средств до истечения отсрочки платежа нерезидентов). В результате это приведёт к снижению конкурентоспособности российского экспорта без каких-либо позитивных последствий для интересов государства, поскольку ускорение поступления выручки на счета резидентов за товары и услуги, вынужденно проданные по пониженным ценам, уменьшит налогооблагаемую базу и не пополнит рынок иностранной валютой.

Надо отметить также и то, что предусмотренные правительственным законопроектом требования ухудшат торговые условия, прежде всего, для предприятий, экспортирующих высокотехнологическую продукцию, а в целом ряде случаев сделают такой экспорт невозможным, т.к. для сырьевых отраслей данные требования не столь обременительны с точки зрения их сегодняшних конкурентных преимуществ. Таким образом, положения правительственного законопроекта не соответствуют задачам улучшения структуры российского экспорта, преодоления его «монокультурного» характера.

3.3. Принятие пункта 5 статьи 8 (требование беспроцентного резервирования резидентами денежных средств при предварительной оплате, ошибочно отнесённое законопроектом к операциям по предоставлению коммерческих кредитов) значительно повысит непроизводительные расходы резидентов – импортеров с соответствующим повышением цен на внутреннем потребительском рынке.

3.4.  Требования пункта 6 статьи 8 (особый порядок расчетов при проведении операций экспансии российского капитала за рубеж) об открытии счёта в уполномоченном банке и установлении режима счёта к этим расчётам не имеют ни малейшего отношения: переводы в таких случаях всегда осуществляются в пользу нерезидентов на их счета в иностранных банках. А резервирование суммы перевода на двухмесячный срок до даты его осуществления может сделать чрезмерно затратным или даже невозможным проведение самой операции приобретения резидентами долей в имуществе иностранных юридических лиц. Соответственно, сохранятся стимулы проведения операций в прежнем, полулегальном режиме и несанкционированного оттока капитала.

3.5. Реализация пунктов 2-5, 7-9, 11, 12 и 15 статьи 9 (особый порядок осуществления кредитных операций и купли-продажи ценных бумаг) не позволит добиться создания в Российской Федерации цивилизованного финансового рынка, насыщения его полноценными и эффективными инструментами.

3.6. Правительственным законопроектом запрещаются валютные операции между резидентами с облигациями, выпущенными от имени Российской Федерации в иностранной валюте. Исключение составляют лишь те из них, которые осуществляются через организаторов торгов на внутреннем рынке ценных бумаг (пункт 1«е» статьи 10). Тем самым ставится барьер на пути развития ликвидного внебиржевого рынка государственного долга. Между тем, во всем цивилизованном мире подавляющее большинство операций с государственными ценными бумагами проводится вне бирж, что объективно способствует экономии затрат участников рынка на сумму биржевой комиссии и, следовательно, эти затраты не относятся в конечном итоге на расходы госбюджета.

3.7. Хотя резидентам и предоставляется право без получения индивидуальных разрешений открывать счета в иностранной валюте в банках, расположенных на территории ряда государств (пункт 1 статьи 14), но перевод средств на такие счета (пополнение счетов) обусловлено особым порядком, устанавливаемым Банком России и предусматривающим определение режима счёта и требование о беспроцентном резервировании суммы перевода (пункт 4 статьи 14), который может напрочь отбить у резидентов желание «узаконить» ранее открытые счета за рубежом и операции по ним, не говоря уже об открытии новых счетов.

3.8. Правительственный законопроект не предусматривает возможности открытия счетов в валюте Российской Федерации в иностранных банках (статья 15). Таким образом, искусственно ограничивается сфера обращения российского рубля.

3.9. Пунктами 1 и 3 статьи 17 правительственного законопроекта предоставляется неограниченное право ввоза на территорию Российской Федерации иностранной валюты и в то же время ограничивается её вывоз суммой 1.500 долларов США (если таможенным органам не предоставляются документы, подтверждающие «законность» приобретения вывозимой суммы). Тем самым стимулируется рост объёма обращающейся в нашей стране наличной иностранной валюты, вытеснение ею рублей при выполнении функций средства платежа и средства накопления.

3.10. Установление нормы обязательной продажи в размере, не превышающем 30 процентов от суммы валютной выручки (пункт 1 статьи 21), делает её полностью абсурдной: предполагается силой закона обязать экспортёров продавать до трети валютной выручки, в то время как они совершенно добровольно продают на внутреннем рынке всю или почти всю свою выручку для обеспечения процесса воспроизводства, либо имеют право осуществить обратную покупку валюты в любых необходимых для них объёмах.

Стоит отдельно отметить, что наличие в правительственном законопроекте требования об обязательной продаже валютной выручки в столь незначительной доле само по себе серьёзного ущерба экспортёрам не наносит. Однако ничем не обоснованное сохранение данного института в принципе не допустимо, поскольку является прецедентом нарушения конституционных прав резидентов. К тому же оно создаёт представление об отсутствии в нашей стране твёрдой воли и последовательности действий по соблюдению принципов рыночной экономики и государственной защиты прав собственников.

3.11. Требование осуществлять обязательную продажу валютной выручки в течение семи календарных дней со дня её поступления на счёт резидента в уполномоченном банке по курсу, складывающемуся на рынке на день (момент) её продажи (пункты 2 и 6 статьи 21) не позволяет развивать базу для становления в нашей стране срочного валютного рынка неспекулятивного характера. К тому же вышеуказанное требование затрудняет предпринимателям эффективное управление своими активами, накладывает на них дополнительное бремя непроизводительных расходов.

3.12. Банку России придаются несвойственные полномочия, никоим образом не связанные с закреплёнными за ним частями 1 и 2 статьи 75 Конституции Российской Федерации функциями денежной эмиссии и защиты и обеспечения устойчивости рубля:

- по определению порядка и условий организации биржевых торгов иностранной валютой (пункт 15 статьи 1);

- по установлению единых форм учета и отчетности по валютным операциям, а также по публикации статистики валютных операций (пункт 5 статьи 6);

- по установлению форм и условий расчётов нерезидентов между собой по операциям с внутренними ценными бумагами и режимов их счетов «депо», открытых в депозитариях (пункт 2 статьи 11 и пункт 4 статьи 15);

- по установлению требования предварительной регистрации открываемых за рубежом счетов резидентов и порядка перевода на них средств (пункты 3 и 4 статьи 14);

- по согласованию порядка предоставления органам валютного контроля отчётов о движении средств по счетам в зарубежных банках (пункт 6 статьи 14);

- по согласованию порядка вывоза из Российской Федерации иностранной валюты (пункт 4 статьи 17);

- по установлению единых правил оформления резидентами паспортов сделок при осуществлении валютных операций (пункт 1 статьи 20);

- по исполнению функций органа валютного контроля (статьи 22 и 23);

- по определению порядка передачи сведений и информации о нарушении валютного законодательства клиентами уполномоченных банков (пункт 6 статьи 23);

- по согласованию объёма и порядка предоставления информации и документов, необходимых для осуществления функций правительственного органа валютного контроля (пункт 7 статьи 23).

Такие функции должны исполняться (если в этом имеется реальная потребность) статистическими, налоговыми и правоохранительными органами, а также ФКЦБ в рамках их компетенции. Банк России в необходимых случаях мог бы быть пользователем полученной информации.

3.13. Закрепление за уполномоченными банками функций агентов валютного контроля (пункт 3 статьи 22), т.е. исполнение ими государственно-административных задач, предполагает доступ частных кредитных учреждений к документации клиентов по коммерческой деятельности и явно ведёт к конфликту интересов и снижению действенности валютного контроля.

3.14. Правительственный законопроект относит дату отмены ряда валютных ограничений на 1 января 2007 года без каких-либо расчётов и вразумительных обоснований (пункт 2 статьи 26). Следовательно, искусственно переносится на несколько лет процесс становления рубля в качестве полноценной валюты.

 

IV. Пункт 2 статьи 7 предполагает введение валютных ограничений «в целях предотвращения существенного сокращения золотовалютных резервов, резких колебаний курса валюты Российской Федерации, а также поддержания устойчивости платежного баланса Российской Федерации». Тем самым правительственный законопроект строит иллюзию полезности административного регулирования, хотя все указанные цели гарантированно достигаются только посредством адекватных действий властей сугубо экономического характера (отказ от необеспеченной денежной эмиссии и наращивания государственного долга, проведение грамотной курсовой политики, создание привлекательных условий для инвесторов и т.д.). Причём, представители Правительства и Банка России неоднократно заявляли о том, что указанные ограничения будут вводиться в силу при появлении опасности негативного развития событий. Это означает, что чиновники получат право произвольно определять момент, когда они могут реализовывать ограничительные меры, определять степень их жёсткости и продолжительность действия. В таком случае время от времени, только на слухах о предполагаемом введении ограничений, собственники валютных средств будут в ускоренном режиме переводить из Российской Федерации все свои активы, чтобы не попасть «под каток». К ним станут подключаться многочисленные валютные спекулянты, усиливая ажиотаж. В результате ситуация на финансовом рынке Российской Федерации начнёт периодически и чаще всего совершенно неожиданно для властей дестабилизироваться, и катализатором дестабилизации окажутся как раз те полномочия, которые закреплены в положениях правительственного законопроекта. Таким образом, он провокационен.

 

Вывод: текст правительственного законопроекта не может служить основой для принятия новых, цивилизованных принципов валютного регулирования в Российской Федерации в связи с тем, что он сохраняет, а в ряде случаев усугубляет основные недостатки действующей системы валютного законодательства. Это - неконституционность нормативных положений, произвольное вмешательство органов власти в частную коммерческую деятельность, злоупотребления чиновников, искусственное снижение конкурентоспособности отечественного бизнеса, дискриминация российских граждан по сравнению с гражданами других государств, провоцирование дестабилизации внутреннего финансового рынка, в конечном итоге – серьёзное препятствие поступательному развитию национальной экономики.